Betaalbaarheidseisen werken als een belasting op nieuwbouw
En iemand moet de rekening betalen.
Deze zomer blokkeerde het Rijk een plan van Zuid-Holland om het aandeel sociale huur bij nieuwbouw te verhogen van 30% naar 33%. Minister Boekholt-O'Sullivan vreest dat deze verhoging woningbouwprojecten onrendabel maakt.
Een zorg die de afgelopen jaren niet klonk uit Den Haag: betaalbaarheidseisen werden landelijk juist steeds strenger met het doel het aantal betaalbare woningen te vergroten.
In een nieuw rapport maken wij de spanning tussen betaalbaarheid en druk op de nieuwbouw inzichtelijk. We kwantificeren de effecten van verschillende betaalbaarheidseisen op nieuwbouw en zien dat het huidige betaalbaarheidseisen drie mogelijke gevolgen heeft:
1. Minder nieuwbouw
2. Kleinere nieuwbouw
3. Ongerichte herverdeling tussen huishoudens
Voor we gaan analyseren hoe waarschijnlijk elke van deze gevolgen is, moeten we begrijpen hoe betaalbaarheidsbeleid de opbrengsten van een nieuwbouwproject beïnvloedt.
Betaalbaarheidsbeleid
Deze zomer nam de Tweede Kamer de Wet versterking regie volkshuisvesting aan (hierna: Wet Regie). Die geeft het Rijk meer mogelijkheden om in te grijpen in de nieuwbouw en is het sluitstuk van een lange reeks betaalbaarheidsbeleid. Corporaties moeten al langer huren laten passen bij het inkomen van de huurder. Sinds de Wet betaalbare huur (2024) geldt ook in de private sector een dwingende maximumhuur voor het sociale en middensegment.
De Wet Regie verbindt het eerdere betaalbaarheidsbeleid aan nieuwbouw. Per regio moet twee derde van de nieuwbouw ‘betaalbaar’ zijn. In 2025, waarmee we in het onderzoek rekenen, betekent dat een huur onder de 1.185 euro (2026: 1250 euro) en voor koopwoningen een koopprijs onder de 405.000 euro (2026: 420.000 euro). Daarnaast moet 30% van de nieuwbouw per regio een sociale huurwoning zijn, die huren hebben van onder de 900 euro (2026: 932 euro).
Als de twee derde eis wordt gevolgd, betekent dit een forse verandering van de samenstelling van de nieuwbouw. Gemiddeld was de afgelopen jaren ongeveer de helft van de nieuwbouw betaalbaar, maar met grote verschillen tussen regio’s. In de regio Midden-Holland viel de afgelopen jaren maar ongeveer een kwart van de nieuwbouw onder deze betaalbaarheidsgrenzen. In totaal voldeden slechts 6 van de 35 regio’s in de periode 2020-2024 aan de twee derde norm die nu gaat gelden.
Als we dezelfde woningen willen blijven bouwen, dan moet in veel regio’s de prijs voor veel nieuwbouwwoningen omlaag om het gewenste percentage betaalbare nieuwbouw te behalen. Maar als de koop- of huurprijs omlaag moet, levert het project ook minder op voor de investeerder. Die lagere opbrengst noemen wij een impliciete belasting.
Hoogte impliciete belasting
De corporatiesector verhuurt al lang woningen voor minder dan marktpartijen dat doen. Dat is ook hun taak. Ze ondersteunen hiermee huishoudens in hun woonlasten en zorgen dat ook mensen met een kleine portemonnee in goede woningen kunnen wonen of in buurten die ze zich anders niet hadden kunnen veroorloven. Om dit mogelijk te maken compenseert de overheid hun lagere opbrengsten – ofwel de impliciete belasting - gedeeltelijk met geborgde leningen en lagere grondprijzen.
De lagere huren bleven de afgelopen jaren wel steeds meer achter bij de markthuren. Het verschil met markthuren voor vergelijkbare woningen nam toe van gemiddeld 15% in 2016, tot bijna 40% in 2024. Dit is voor de gemiddelde woning een verschil van ruim 370 euro per maand.
In de private sector is sinds de Wet Betaalbare Huur ook sprake van een impliciete belasting. De Wet Betaalbare Huur maakte het huurpuntenstelsel dwingend en breidde het uit naar het middensegment (huur tot 1.185 euro per maand). Hierdoor mogen veel huurwoningen niet meer de markthuur vragen, maar moeten ze de WWS-huur vragen, die wordt afgeleid uit het aantal huurpunten dat een woning heeft.
De impliciete belasting is bij de private huursector veel minder groot dan in de corporatiesector. In een doorsnee gemeente moet de huur gemiddeld 6 procent omlaag. Maar er zijn wel grote verschillen, zowel tussen verschillende type woningen, als tussen gemeenten. In dure steden in de Randstad, loopt de huurterugval op tot 20 procent.
Daarbij rekenen we de (tijdelijke) nieuwbouwopslag nog niet mee. Met deze opslag mogen nieuwbouwwoningen twintig jaar lang 10 procent meer huur mogen vragen dan het puntenstelsel normaal toestaat. Die dempt het verschil met de markt behoorlijk. De hogere huur die gevraagd mag worden betekent echter ook dat de woningen minder betaalbaar zijn.
Drie mogelijke effecten op nieuwbouw
Als een project te maken krijgt met een impliciete belasting, zijn drie effecten mogelijk: (1) het project stopt, waardoor er minder nieuwbouw komt, (2) de ontwikkelaar maakt de woningen kleiner om de belasting te dempen, of (3) het project gaat door, maar iemand betaalt de impliciete belasting. Welk effect het sterkst is, kunnen wij niet vaststellen. Wij verwachten dat alle drie kunnen optreden, in verschillende mate per segment en regio.
1. Minder woningbouw
Door financiële tekorten is de vraag of corporaties nog aan hun nieuwbouwopgave kunnen voldoen, zo concludeert ook de toezichthouder de Autoriteit woningcorporaties. In dit onderzoek zien we dat hun nieuwbouwhuren steeds verder achterblijven bij de markt. Voor nieuwbouwwoningen van vergelijkbare kwaliteit stegen de huren tussen 2016 en 2024 met 6 procent, terwijl de inflatie 30 procent was en bouwkosten en inkomens van huurders nog sterker stegen.
De betaalbaarheid is dus verbeterd, maar ten koste van de business case van nieuwbouw.
Door de inrichting van de Wet Regie kan dit financiële gat de gehele nieuwbouw remmen. 30 procent van de nieuwbouw per regio moet sociale huur zijn, en die opgave komt vrijwel volledig bij corporaties te liggen. Bouwen zij te weinig, dan kan een regio alleen aan de norm blijven voldoen door ook minder duurdere woningen te bouwen. Anders zakt het aandeel sociale huur onder de 30 procent. Zo kan ook de bouw van meer winstgevende, dure woningen door private partijen in gevaar komen.
2. Kleinere woningen
Los van de twee derde betaalbaarheidseis krijgen private verhuurders ook te maken met een impliciete belasting doordat de huren gemaximeerd zijn. Wij verwachten dat dit op zichzelf maar beperkt leidt tot lagere rendementen en minder woningbouw. De belasting is klein, zeker met de nieuwbouwopslag, en grotendeels te ontwijken. Private investeerders kunnen het project verplaatsen naar een goedkopere locatie of kleiner bouwen om nog steeds marktrendementen te halen.
Overal in Nederland kan een woning zo worden ontworpen dat hij volgens het puntenstelsel als betaalbaar telt en toch marktconform verhuurd wordt. In Amsterdam kan dat voor een typisch nieuwbouwappartement tot ongeveer 40 m², in middeldure steden tot 50 à 60 m² en in goedkopere of landelijke gebieden tot boven de 80 m². Met de nieuwbouwopslag liggen die grenzen nog wat hoger (niet in de figuur).
De twee derde eis uit de Wet Regie heeft een vergelijkbaar effect op de woninggrootte. Nemen we als uitgangspunt dat 2/3e van de nieuwbouw ‘betaalbaar’ moet zijn én dat deze marktconform wordt aangeboden, dan zien we dat woningen fors kleiner moeten worden. Ongeveer de helft van alle recente nieuwbouw staat in gemeenten waar een marktconforme betaalbare woning door betaalbaarheidseisen niet groter kan zijn dan 78 m², terwijl twee derde van de er bestaande woningen er 122 m² of groter is.
De twee derde eis veronderstelt dat woningzoekenden liever een groter deel betaalbaar woningen in de voorraad hebben dan dat ze meer betalen voor meer woongenot. De vraag is of dat zo is. Wij kunnen niet bepalen wat het ‘benodigd’ aandeel betaalbaar is dat huishoudens wensen, maar het is volgens ons onwaarschijnlijk dat het in heel Nederland op twee derde ligt: er zijn tussen regio’s namelijk grote verschillen in het aandeel betaalbare woningen in de voorraad en de samenstelling van de bevolking.
Als in bepaalde regio’s meer betaalbaar gebouwd moet worden dan gewenst wordt, gaat men daar kleiner en goedkoper bouwen dan waar huishoudens zelf voor zouden kiezen. Die huishoudens wonen dan weliswaar meer betaalbaar, maar hebben ook minder woongenot.
Als er wel veel vraag naar kleine woningen is, dan zullen die waarschijnlijk ook zonder betaalbaarheidseis gebouwd worden, omdat er dan meer winst op te halen valt. Kleiner bouwen bestrijdt woningschaarste ook niet altijd effectiever. Op dezelfde grond passen meer woningen, maar in een woning van 40 m² woont misschien één persoon, waar in 60 m² een stel woont.
We zien de afgelopen jaren al dat er steeds kleinere woningen gebouwd worden. Dat kan een reactie zijn op toegenomen vraag van eenpersoonshuishoudens, of reeds een gevolg van betaalbaarheidsbeleid.
3. Herverdeling
Het kan ook dat het project niet stopt of wordt aangepast. Dit vereist wel dat iemand de impliciete betaalt. Dit kan de investeerder, grondbezitter of overheid zijn.
Private investeerders kunnen, zoals we zagen, de impliciete belasting ontwijken. Zij kunnen kleiner bouwen, of uitwijken naar een goedkopere locatie om hun rendementen overeind te houden. Als betaalbaarheidseisen ook gevolgen hebben voor de bouw van dure woningen (punt 1 hierboven), kunnen winstgevende projecten wel wegvallen.
Grondbezitters kunnen meebetalen doordat zij minder voor hun grond krijgen. Een lagere opbrengst als gevolg van betaalbaarheidseisen betekent dan een lagere grondprijs, en de grondbezitter krijgt minder voor zijn grond. Dit kan wenselijk zijn. Maar of dit gebeurt hangt van enkele voorwaarden af. Zo moet de waarde van de grond niet zakken onder de waarde van het beste alternatief, zoals het bouwen van kantoren of voortzetting van het huidige gebruik. Ook moet de eis geloofwaardig zijn: eisen werken alleen volledig in de grondprijs door als geloofwaardig is dat zij niet heronderhandeld zullen worden. Het is lastig te toetsen in hoeverre dit kan gebeuren. Een directe belasting op de grondwaarde of waardestijging is er bovendien een meer gericht instrument voor afroming van grondwinsten.
Ten slotte kan de overheid de impliciete belasting compenseren met subsidie. Gemeenten kunnen als de grond in gemeentelijk bezit is deze bijvoorbeeld onder de marktprijs aanbieden. Ook de rijksoverheid heeft subsidie-instrumenten. De realisatiestimulans, momenteel het belangrijkste instrument, is een vast bedrag van 7.000 euro per betaalbare woning waarvan de bouw start. Dit is slechts 1,5% à 3% van de woningwaarde. De impliciete belasting op een private huurwoning is gemiddeld 6% – en op corporatiewoningen 40%. Gericht compenseren doet het daarnaast ook niet. De impliciete belasting verschilt sterk tussen woningen; het instrument differentieert niet.
Lukt het om de impliciete belasting volledig te compenseren, dan is het financiële probleem voor de ontwikkelaar of corporatie opgelost. Er ontstaat dan wel een nieuw effect: herverdeling.
Deze kan fors zijn. Het verschil tussen corporatie en markthuur is gemiddeld 40 procent voor nieuwbouw. Neem twee huishoudens met een inkomen van 35.000 euro per jaar, inclusief toeslagen. Het ene betaalt 750 euro sociale huur per maand, het andere 1.250 euro markthuur voor een vergelijkbare woning. Het huishouden in de sociale huurwoning houdt dan 30 procent meer inkomen over na betaling van de huur.
Deze herverdeling via woonlasten is ongericht. Anders dan bij de huurtoeslag kan de overheid deze steun niet geven aan iedereen die er recht op heeft: daarvoor zijn er te weinig corporatiewoningen. Zolang er een gat is tussen de huur in de markt en bij corporaties, zullen er immers wachtlijsten zijn. Bovendien komt de steun ook terecht bij huishoudens die haar niet meer nodig hebben. De huurtoeslag bouwt af als het inkomen stijgt, maar een lage corporatiehuur blijft vaak intact, ook als het huishouden meer gaat verdienen of de voorrang waarop de toewijzing berustte, zoals het type beroep, niet meer geldt.
Deze herverdeling is onvermijdelijk als we de taak van woningcorporaties serieus nemen: huren aanbieden onder de marktprijzen, bijvoorbeeld om huishoudens met lage inkomens toegang te geven tot dure locaties. Het is echter een belangrijke vraag hoeveel we willen herverdelen via de huren in plaats van via inkomens, en dus hoeveel de corporatiehuren mogen afwijken van de markt.
Aanbevelingen
Een effectieve manier om wonen meer betaalbaar te maken is meer woningen te bouwen. Maar er zijn redenen om te sturen op woningen met lagere woonlasten. Bijvoorbeeld met het doel om gemengde wijken te stimuleren en lage inkomens de mogelijkheid te geven op dure locaties te wonen.
Als er wordt gestuurd op betaalbare woningen moeten de instrumenten die de overheid hiervoor gebruikt gericht zijn. Zo moet subsidie terecht komen bij betaalbare woningen die zonder subsidie niet gebouwd zouden worden. De huidige subsidie-instrumenten doen dat vaak niet.
De huurprijzen moeten daarnaast beter aansluiten bij de kwaliteit van woningen. Dit geldt vooral in de corporatiesector. Onder invloed van betaalbaarheidsbeleid lopen de kosten van nieuwbouwwoningen en de huuropbrengsten steeds verder uiteen. Op lange termijn is dat niet houdbaar. Nadelige gevolgen voor huurders kunnen eventueel gecompenseerd worden door lage inkomens beter te ondersteunen, zoals nu al gebeurt via de huurtoeslag.
Ook in de private sector moeten gereguleerde huren beter aansluiten bij de kwaliteit van de woning. Het woningwaarderingsstelsel sluit niet aan bij hoe huurders woningen waarderen, zoals we in een eerder rapport lieten zien. Nieuwe woningen zijn eenvoudig zo te ontwerpen dat ze als betaalbaar tellen en marktconform verhuurd kunnen worden, maar niet goed aansluiten op wat huurders willen. Een beter alternatief is regulering op te stellen die zich op excessen richt. Brussel heeft een vorm van huurregulering waarbij huurders huurverlaging kunnen afdwingen als hun huur meer dan twintig procent boven de gangbare huur voor vergelijkbare woningen ligt.
Wie daarnaast in de private sector op dure plekken huurwoningen wil die structureel onder de markt liggen, heeft ook instrumenten nodig om dat mogelijk te maken, zoals de geborgde leningen in de corporatiesector.
Daarnaast doen we aanbevelingen om de Wet Regie, die stuurt op een twee derde aandeel betaalbaar, op verschillende vlakken aan te passen. Zo zou de wet alleen moeten sturen op sociale huur: dit kan mensen met lage inkomens de kans om op dure locaties te wonen en bevordert gemengde buurten, terwijl sturing in de andere segmenten vooral tot kleinere woningen leidt. Wij vinden het ook effectiever om te sturen op een absoluut aantal betaalbare woningen in een regio in plaats van een aandeel betaalbare woningen. Een percentage betaalbare woningen kan namelijk ook tot stand komen door minder te bouwen. Tot slot legt de Wet Regie alle regio's dezelfde norm van twee derde betaalbaar op, terwijl regio's verschillen in inkomens, bouwkosten, bevolkingssamenstelling en economische ontwikkeling. De opgave van het aandeel (of aantal) betaalbare woningen moet hier rekening mee houden en dus tussen regio’s verschillen.
Er moet, kortom, veel gebeuren om het betaalbaarheidsbeleid te verbeteren. Hopelijk kan er dan een balans gevonden worden zoals de minister probeerde in Zuid-Holland: meer betaalbare woningen, die aansluiten bij de woonwensen, en zonder dat de woningbouw onder druk komt te staan.