NADI dreigt vast te lopen door gebrek aan (relevant) budget
Voor het Nederlandse Agentschap voor Disruptieve Innovatie (NADI) zijn in het coalitieakkoord niet de juiste middelen gereserveerd. Hoe kan de financiering alsnog geregeld worden?
In 2004 stonden vijftien zelfrijdende auto's klaar aan de rand van de Mojave-woestijn. De opdracht: haal als eerste de finish, 230 kilometer verderop, zonder chauffeur. Niemand kwam verder dan twaalf kilometer.
Sinds april van dit jaar, slechts 22 jaar later, rijden de eerste zelfrijdende auto’s door Nederland – al moet er nog wel iemand achter het stuur zitten om desnoods in te grijpen. Onderzoekers die in 2004 in de Mojave-woestijn stonden, stonden ook aan de wieg van bedrijven zoals Waymo. Hun auto’s rijden in de VS zelfs al helemaal zonder chauffeur.
Achter de challenge in de Mojave zat de Amerikaanse overheidsorganisatie DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency). DARPA is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van opkomende technologieën voor militair gebruik, en kreeg een bijna mythische status door zijn rol bij sleuteltechnologieën als het internet, GPS en mRNA-vacccins.
Het kabinet Jetten wil een instituut oprichten naar voorbeeld van DARPA, dat NADI (Nationaal Agentschap voor Disruptieve Innovatie) moet gaan heten.
De ARPA-formule
Door het succes werd het model van de DARPA gekopieerd naar andere beleidsterreinen in de Verenigde Staten, zoals energie (ARPA-E) en gezondheidszorg (ARPA-H). Ook Duitsland startte in 2019 met Sprin-D en het Verenigd Koninkrijk begon in 2023 met ARIA. Nederland lijkt nu als volgende aan de beurt.
ARPA-organisaties vullen een gat in de onderzoeksketen. Voordat wetenschappelijk onderzoek invloed kan hebben op de fysieke werkelijkheid, zijn toepassing en volwassenwording van de technologie nodig. Wat begint als een proof of concept in een lab, moet worden opgeschaald naar iets wat operationeel kan functioneren. Pas daarna stappen private investeerders in. Daarom ligt er bij de overheid de taak om ook buiten de universiteitspoorten aan de volwassenwording van technologie bij te dragen. Precies in dit gat springt het ARPA-model.
Om te zorgen dat het ARPA-model ook in Nederland werkt, moet het kabinet zich wel houden aan een aantal randvoorwaarden (daarover schreven we in een eerder IPE stuk). ARPA's geven programmamanagers bijvoorbeeld ontzettend veel autonomie. Zij zetten onderzoeksopdrachten uit bij universiteiten, instituten en bedrijven, of prikkelen onderzoekers via prijzen en challenges. Invloed vanuit de overheid is uit den boze, technologen en wetenschappers zijn de baas.
Klinkt logisch, maar dat ging mis bij eerdere pogingen van de overheid om stimuleringsfondsen te lanceren, denk aan het recente Nationale Groeifonds of het al wat oudere Fonds Economische Structuurversterking. Ook zal de organisatie wat tijd nodig hebben om te ontdekken of en hoe dit Amerikaanse model in de Nederlandse context kan werken, of dat Europese schaal nodig is. Tijd die het Nationale Groeifonds niet werd gegund.
Lange tijd leek alles goed te gaan. Het ministerie van Economische Zaken heeft uitgewerkt hoe de Nederlandse ARPA-organisatie eruit moet komen te zien en daarbij de potentiële valkuilen scherp in het oog gehouden. En NADI heeft de wind mee: er kwam een petitie van voorstanders, Peter Wennink riep in zijn rapport op tot oprichting van een dergelijk instituut, in de Tweede Kamer is veel steun en het plan wordt genoemd in het Coalitieakkoord.
Maar er is nog wel één probleem.
Geen geld dat telt
In het coalitieakkoord wordt een kapitaalstorting in NADI voorgesteld, waardoor het in tegenstelling tot een uitgave niet meetelt voor het begrotingstekort. Dit is aantrekkelijk voor de politiek, die stuurt op het beperken van dat tekort.
Maar als NADI doet waarvoor het bedoeld is, zoals die challenge in de Mojave-woestijn, dan telt dat volgens Eurostat en het CBS wél als een uitgave. (In een eerdere nieuwsbrief gingen we dieper in op deze Eurostat-regels.)
Wat wel mag met een kapitaalstorting, is investeringen doen die een minimumrendement behalen. Maar investeren in aandelen is nou juist niet het idee van een ARPA-organisatie.
Voor NADI van start kan, moet er dus alsnog ruimte op de begroting worden gevonden; zo’n 150 miljoen euro per jaar. Alternatief is er een kans dat het niet doorgaat, of dat NADI niet gaat doen waarvoor het is bedoeld.
Dekkingsopties
Hoe kan deze dekking worden gevonden? De afgelopen jaren wordt het debat over het toekomstige verdienvermogen van Nederland steeds intensiever gevoerd, met het Rapport Wennink als voorlopige hoogtepunt. Maar harde keuzes maken wil nog niet lukken.
Vanwege grotere defensie-uitgaven heeft de coalitie de pijngrens voor bezuinigingen al opgezocht. Extra geld voor innovatie ligt niet voor het oprapen, wat het des te belangrijker maakt om te prioriteren waar dat geld heen gaat. Want niet elke euro die aan innovatie wordt besteed, is even effectief.
De innovatiebox krijgt al langer kritiek van economen (waaronder IPE). Onderzoek laat zien dat de regeling vooral R&D subsidieert die anders ook was gedaan. 90% van het voordeel gaat bovendien naar drie gevestigde bedrijven (ASML, Booking en MSD; zie figuur 1). De innovatiebox wordt verdedigd als middel om grote bedrijven in Nederland te houden, maar er zijn directere en minder bureaucratische instrumenten om vestigingsbeleid te voeren. Daar komt bij dat ook het geld van NADI bij R&D-heavy bedrijven zoals ASML en MSD kan belanden, zolang ze dus innovatief zijn.
Aan de innovatiebox is het kabinet jaarlijks 3 miljard euro kwijt. De innovatiebox hoeft dus maar met 5% te worden versoberd om NADI structureel te financieren. Er zijn vele manieren om dat te doen. (Zo deed econoom Jasper Lukkezen recent het voorstel bedrijven hun voordeel te laten verliezen als ze vertrekken.)
Een andere dekkingsbron is onderuitputting bij Defensie. Bij Defensie is in het coalitieakkoord 10% van de begroting gereserveerd voor een ARPA-achtig instituut, maar dan met een budget van (op termijn) 4 miljard. (Nee, dat bedrag is geen tikfout, en ja, er staan twee ARPA’s in het coalitieakkoord. Over de Nederlandse Defensie-ARPA lees je binnenkort meer in deze nieuwsbrief.) Aangezien er bij EZK een helder plan ligt en het defensie voorlopig niet gaat lukken dit geld uit te geven, lijkt het logisch om NADI te financieren met de onderuitputting bij Defensie.
Ook het Nationaal Groeifonds wordt afgebouwd, en zal zijn geld waarschijnlijk niet volledig uitgeven. Middelen kunnen dan worden verschoven van het Nationaal Groeifonds naar NADI en behouden zo grotendeels dezelfde beleidsdoelen.
Bovendien zijn er vele ineffectieve fiscale regelingen waar geld gevonden kan worden (zie figuur 2), die vele malen meer kosten dan NADI. Het kabinet besloot onlangs al de startersaftrek uit te faseren en de kleinschalige investeringsaftrek te versoberen. Hiermee werd het noodpakket energie gefinancierd. Dit pakket loopt op termijn af, waarmee die middelen weer vrijkomen. Een Kamermeerderheid vroeg het kabinet ze vervolgens in te zetten voor enkele instrumenten die het ondernemersklimaat moeten verbeteren. De Kamer zou er goed aan doen NADI daarin mee te nemen.
En wil dat allemaal niet baten, dan is er altijd nog de ombuigingslijst van het ministerie van Financiën, met behulpzame (en soms minder behulpzame) bezuinigingsopties.
Kortom, mogelijkheden te over. We horen nu al jaren een concert van zorgen over ons verdienvermogen. Hoog tijd om de vraag te beantwoorden: wat hebben we eigenlijk over voor onze toekomst?